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谨防农民上访“返潮”隐患 ——基于全国31个省263个村庄的调查与研究

作者:张慧慧 任 路等  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究院  发布时间:2019-05-04  浏览次数: 3232

【报告要点】十九大报告明确提出:“要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,提高全民族法治素养和道德素质。”近年来,随着农村法治化进程的加快,农民的权利意识与法律意识逐渐增强,法律成为农民维权的首选途径,农民上访的趋势也有所缓解。然而,由于针对农民上访问题的处理效率整体较低,农民利益表达不畅、基本权益受侵、信访回应不力有可能带来再一次的信访潮。为此,为进一步缓解农村上访趋势,调研组建议:加强归口管理,提高上访处理效率;重视源头治理,降低上访发生概率;健全信访机制,确保上访有序进行。

十九大报告明确提出:“要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,提高全民族法治素养和道德素质。”当前,随着社会转型的不断加剧、利益矛盾的日益激化,农民维权与上访成为影响社会稳定的一大重要因素,农民权益的保护直接关系到我国的法治化建设进程。为了掌握当前农民上访的基本态势,2017年7-9月,华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目,围绕“农民权利意识和维权行为”对全国31个省的263个村庄3844位农户进行了问卷调查和深度访谈,并综合利用2008-2016年连续性数据进行比较研究。调查发现,农民的权利意识与法律意识逐渐增强,法律成为农民维权的首选途径,农民上访的趋势有所缓解。然而,由于针对农民上访问题的处理效率整体较低,农民利益表达不畅、基本权益受侵、信访回应不力有可能带来再一次的信访潮。为此,为进一步缓解农村上访趋势,调研组建议:加强归口管理,提高上访处理效率;重视源头治理,降低上访发生概率;健全信访机制,确保上访有序进行。

一、整体向好:农民上访率整体走低

随着农民法律意识和权利意识的觉醒,农民的维权行为逐渐呈现出多样化的发展趋势。调查数据显示,60.02%的农户在权益受侵时会选择依法维权,仅有9.73%农户不会采取法律途径维权。从不同身份的农户来看,农村干部与党员身份的农户依法维权的意愿又明显强于普通农户,其占比依次为71.15%、68.74%,分别高于普通农户13.92、11.35个百分点。可见,依法维权已经成为农民利益诉求表达的主要途径。

而上访作为农民非制度化维权的重要途径,从2008至2010年,有村民上访情况发生的样本村庄比重分别是33.80%、33.0%、22.80%,3年中下降了11个百分点;2011及2013年上访率有所回升,占比分别为26.50%、28.90%;2014至2016年,有上访发生的上访比重依次为21.0%、22.22、21.30%,均稳定在两成左右;整体看来,2008至2016年9年中发生上访事件的村庄数量呈波动下降趋势。可见,当下农民上访问题得到了有效缓解,上访发生的频率有所下降。

二、回应不力:上访处理率有待提升

从上访事件的处理结果来看,从2010到2013年,受访村庄村干部表示上访事件得到处理的比重分别为72.34%、61.82%、57.45%、33.33%,呈急剧下降的趋势;2014至2016年有回升趋势,占比分别为58.18%、68.33%、77.59%,但不容忽视的是其处理率依然不足八成。与此相对应,2010至2013年4年中,表示上访事件没有得到处理的村庄占比逐年升高,依次为21.28%、27.27%、27.66%、54.17%,其中2013年未处理的占比超过五成;2014至2016年,上访事件未处理的占比有所下降,分别为21.82%、10.00%、10.34%,但各年份未处理的比重依然均高于一成。从个体农民来看,2016年,43.48%的农民上访问题未得到解决,相比2014年上涨了20.06个百分点,同年另有近两成上访农户问题仅得到部分解决。总体而看,农民上访的回应与解决情况不太乐观且有逐渐加重之势。

三、未来风险:农民上访存在“返潮”隐患

考察上访问题未得到有效解决的农民继续上访的意愿,调查数据显示,2016年,22.73%的农户表示一定会继续上访,直到问题完全解决,13.64%的农户表示会继续上访,两者占比达到近四成;另有15.91%的农户表示视情况而定,持不确定态度;表示不会继续上访的农户占比为43.18%,不足一半。从不同区域来看,东部地区农户表示一定会继续上访的占比最高,为50%,分别比中、西部高出28.95、30.95个百分点。

进一步分析其原因,农民利益表达不畅、基本权益受侵、信访回应不力是触发农民再次上访的主要诱因。在工业化、城市化的背景下,随着法制社会建设的不断推进,农民的法律和权利意识日益增强,也寄希望通过“上访”来表达自己的利益诉求。然而,由于当前信访处理太阳城官方投注网规范性不强、太阳城官方投注网机制不科学、太阳城官方投注网考评标准不合理等问题,使得上访处置效率受到极大影响,从而造成农民上访预期与上访效果的脱节,引发再次上访的隐患。由此可见,农民上访处理效果直接制约了信访趋势的有效缓解,上访问题处理不到位有可能引发下一步信访“返潮”。

四、防患未然:多措并举稳定农村上访态势

为提升信访回应效度,进一步稳定农村上访态势,调研组建议从加强归口管理、重视源头治理、完善信访机制等多个维度综合施策,从而构建稳定农村上访态势的长效网络。

(一)加强归口管理,提高上访处理效率

上访处理效率偏低、回应不力是造成上访者继续上访的一个重要原因,而相关涉访处理太阳城官方投注网人员的太阳城官方投注网效率与态度与此息息相关。为了切实维护社会稳定,应按照中央政法委“人要领回去,事要解决好”的要求,本着党组统一领导、一把手负责、谁主管谁负责、谁承办谁负责和分级负责、归口办理、属地控制的原则,是哪个部门的事由哪个部门解决,是哪一级的事由哪一级解决,将任务责任落实到具体单位,明确到具体承办人,并要求限期解决。要结合法院审判太阳城官方投注网实际,成立涉诉信访领导小组,制定明细的太阳城官方投注网例会制度、领导包案责任制度、特殊案件的协调制度等各项制度,并制定相应的奖惩措施,将信访处理效率作为相关太阳城官方投注网人员考评的重要依据,建立起“统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管”的信访太阳城官方投注网格局,确保信访太阳城官方投注网的顺利进行。

(二)重视源头治理,降低上访发生概率

在社会转型的大背景下,各种社会问题都具有交错性和复杂性的双重特征。每一个具体社会现象的发生,都是与其他的社会制度和现象相互联系、相互作用的。单纯依靠涉访部门解决所有的上访纠纷和矛盾,既浪费了上访者和国家的大量财力和物力,也不利于问题的有效解决。因此,可探索在基层和社区建立健全民事调解组织,充分调动我国多层次的社会矛盾纠纷解决机制的职能作用,特别是人民调解、民间仲裁等作用,选拔一些地方上懂法律、有威信、公平、正直的人担任调解员,充分发挥群众自治组织的功能,将矛盾解决在基层、解决在社区,减少上访发生的概率。同时,也要注重教育广大人民群众树立正确的法律观、上访观,法律并不是万能的、上访也不是解决问题的唯一途径,引导群众采用调解、上访、仲裁、诉讼等多种方式相结合的问题化解方式,拓宽群众利益诉求表达途径,从源头上减少上访发生的可能性。

(三)健全信访机制,确保上访有序进行

一是进一步规范上访和接访活动,将上访纳入法律规范的范围,出台相关法律法规,直接明确信访的地位、程序、原则、救济程序等等。通过借助网络信访、微信信访等技术革新推动信访端口前移,营造一种“微信访”表达环境和“零距离”的及时回应,形成农民的利益诉求有效表达、及时回应、快速处理的微机制等。二是多方联动,建立上访的多元化解机制。一方面变农民上访为干部“下访”,利用赶集、庙会和节假日等时机深入街道乡镇巡回接访,以解决实际问题为着力点,及时化解矛盾,消除不稳定因素;另一方面建立反馈回访制,对已经处结的案件要定期回访,防止矛盾反复、上访反弹;对正在处理的案件要及时反馈,告知案件进展情况,防止矛盾激化,导致越级上访的发生。除此之外,应当允许涉法上访人委托授权1-2名律师作为信访代理人,为其提供法律服务或援助。