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国家治理转变中的精准扶贫——中国农村扶贫资源分配的解释框架

作者:吴高辉  责任编辑:周 洁  信息来源:太阳城赌场官网网址《公共管理学报》2018年第4期  发布时间:2019-05-15  浏览次数: 7338

【摘 要】精准扶贫是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要战略,本文旨在揭示该战略下基层扶贫资源的分配机制,并以此来理解宏观国家治理转变在基层的表现。采用实地访谈与参与观察的方法展开多案例研究,探究中国农村扶贫资源分配的路径、影响因素及其治理逻辑。研究表明,当国家的精准扶贫试图运用技术治理逻辑、借助科层制的时间压力机制进入农村社会时(表现为直接治理),与农村社会传统的受乡土规则影响的总体性支配逻辑(表现为间接治理)不适应而在介于国家和农村社会的“第三领域”引发冲突,由此衍生应对冲突的权宜策略:多重治理。多重治理逻辑是两种国家治理思路在第三领域的冲突过程中受制度因素和组织因素作用而衍生的权宜之计,即正式治理、半正式治理和非正式治理并存,从而衍生扶贫腐败、多重俘获和有效瞄准并存的局面。本文的创新点在于从国家治理的视角发现了多重俘获,拓展了基于地方治理视角的精英俘获研究。

【关键词】精准扶贫;多重治理;第三领域;多重俘获


1 研究困惑:扶贫资源分配结果的多元复杂性

自上世纪90年代以来,我国的扶贫战略紧紧围绕扶贫政策的瞄准和扶贫资源的有效分配问题展开[1],如今的精准扶贫战略正是对这两大根本问题的回应[2]。精准扶贫是大扶贫格局下从中央到村庄、贫困户的系统工程,是依托市场机制的经济发展、行政主导的扶贫开发与多部门参与的转移性支付的混合运行。因此,我们有必要在大扶贫背景下研究精准扶贫的实践问题。

11)区分了不同模式的政府扶贫:(1)常规扶贫,常态下以科层制为载体逐级执行惠农政策和转移支付(如“农村低保”、“农村五保”、“临时救助”等);(2)非常规扶贫,新形势下各级党委、政府及其太阳城官方投注网部门、企事业单位等公共部门突破科层制限制直接联系贫困村和贫困户,并选派干部驻村(2);(3)专项扶贫,各级扶贫办牵头实施并“一以贯之”的专属性扶贫项目(如“异地搬迁工程”、“电商扶贫”、“职业教育扶贫”等)。值得注意的是:第一,各种扶贫模式都缺乏直接、有效链接扶贫对象的中间制度载体。行政资源进村缺乏落地的抓手,容易受乡村精英和大户操控,而贫困人群容易丧失话语权。第二,混合识别法(Hybrid)作为各种扶贫模式相同的识别机制[3],通过瞄准贫困区域、控制贫困村或户指标,再在更低层次的范围内(如村庄)通过村庄评议识别贫困户,然后通过家庭调查来核实。这种做法虽然考虑了地方性知识和基层组织的作用,但是使得瞄准过程受到这些因素的不良影响。

在此背景下,笔者发现精准扶贫的两难困境:一是精准到户逐级分类的工具框架所带来的分类迷失(3),引发大众俘获[45]。精准到户策略将原本整体存在的村庄切割成贫困户、非贫困户等群体反而破坏了村庄的熟人关系和村社理性[6],而逐级分类治贫的策略则造成治理碎片化,反而让穷人更加边缘化、村民间关系紧张、非贫困户争抢扶贫资源。二是精准到村所带来的扶贫腐败[478]、精英俘获[9]和被动俘获[1011]等。扶贫资源并没有有效抵达贫困户,而是在部分传递给贫困户的情况下遭到基层干部贪腐或多重俘获(5)。简言之,扶贫资源的精准识别与分配过程导致了多元复杂的偏差结果。



我们的问题是:(1)扶贫资源为何不能精准抵达贫困户?(2)普通村民、贫困户等非精英群体、基层政府与驻村干部等政府官员在扶贫资源分配过程中表现怎样的行为?为什么会出现这样的行为?(3)背后隐含着怎样的治理逻辑?简言之,本文的核心问题是扶贫资源的分配机制及其治理逻辑。

2 文献评述:理论框架的来源

2.1 基本概念辨析:分配公平与扶贫瞄准

首先,分配公平,即当前的资源分配状态是否合理值得关注。王绍光[12]等认为公平是多维概念(包括尊严、权利、机会、结果等),并提出现代社会公认的机会公平、程序公平和结果公平三大基本维度。国内外学者从机会公平的角度研究公共卫生资源分配公平时将“公平”界定为“平等可及性(Equal Access)”[13],即具有平等健康需求的人对卫生资源具有平等的可获得性[14]。我们认为:扶贫资源分配公平具有多维含义,机会公平角度的“平等可及性”与“精准扶贫”的理念一致,程序公平角度的“门槛效应”和“规模偏好”[15]则启发我们关注限制穷人参与等方面的因素。

其次,扶贫瞄准的概念值得理清。亚洲开发银行研究所指出,“贫困瞄准就是运用政策工具将扶贫资源传递到认定的贫困线以下人群”[16]。他们认为瞄准问题包含两类,一是资源泄漏(Leakage),即资源流向了非贫困户;二是覆盖面不足(Undercoverage),即部分穷人没有覆盖到。据此,他们将扶贫资源的分配结果分成四大类别:(1)资源泄漏,部分扶贫资源流向部分非贫困户;(2)覆盖不足,部分贫困户没有资源;(3)有效瞄准,资源精准分配给贫困户;(4)无关群体,大部分非贫困户无需获得资源。扶贫资源瞄准偏离正是前面两种类型的具体表现,而后面两种类型正是有效瞄准的体现。我们认为:第一,已有研究没有关注非贫困户,对于非贫困户群体存在进一步细化的空间,特别是在我国村庄分化严重的形势下,区分资源泄漏中的精英与大众关系可能有助于理解瞄准偏差的行为逻辑;第二,已有研究对真正的穷人关注不足,这种覆盖不足的现实告诉我们,已有研究单纯以扶贫资源的去向为线索,有可能忽略了至始至终未能获得扶贫资源的真正穷人。

2.2 精英俘获视角:扶贫资源的分配路径和影响因素

基层腐败、精英俘获等研究引起了国内外学者的广泛关注。Plateau[17]认为,精英是在一个方面或多个方面具有特殊优势的社会成员。贺雪峰[18]认为,乡村精英是在乡村中具有相对资源优势、社会影响力超过一般村民平均社会影响力的人。基层社区发展中的精英俘获研究主要来自于对上世纪80年代参与式发展模式的批评[19]。我们借鉴Dutta等人的研究,将扶贫领域的精英俘获定义为在扶贫资源分配过程中本来为穷人转移的资源却被精英运用不平等的权力所获取的现象[2021]。李祖佩根据当前农民的精英认知,将乡村精英分为“体制内精英”(即村干部)、“经济精英”(即与村庄有利益关联的私营企业主等富裕农户)、“社会精英”(即依靠暴力或财力优势在传统权威式微下满足村民的治理需求的乡村混混、恶霸或强人等)[22],我们将“经济精英”和“社会精英”合称为“体制外精英”。国内外已有研究主要关注了精英俘获的产生条件[2324]和原因[2526],但是较少关注精英俘获的生成机制和精英以外的俘获机制。大多数研究指出腐败、信息扭曲[27]、议程控制和操纵选举[28]是精英俘获机制的重要元素,但是没有从精英的自由裁量权和信息控制上进行解释。同时,对于精英以外的俘获行为和机制也缺乏关注。

首先,自由裁量权不仅贯穿于精英俘获过程,而且是基层政策执行者的重要策略。刘祖华等从乡政村治的角度指出村两委组织既是国家权力的象征又是乡村自治力量代表的双重定位[2930],这个定位使得村干部看似受到政府和民意的双重影响,实则具有相当大“自由政治空间”。严霞、王宁指出由于正式制度的软约束特征使得组织领导之外的办事人员(如驻村干部)具有了一定的自由裁量权[31]。这告诉我们当面临各种行政、半行政或非行政的扶贫事务时,原本处于科层制下的正式制度往往难以发挥作用,而不得不因地制宜地运用半正式制度或非正式制度的行为策略解决问题。

其次,信息控制是影响精英行为的核心因素,并由此对贫困治理产生重要影响。第一,国外所指的信息扭曲与我国学者指出的信息不对称和信息扭曲存在较大差异。前者指的是外部援助者很难获取穷人的真实偏好[32],而后者指的是精英运用各种权力或手段垄断了政府的主要扶贫信息,表现为信息控制。第二,乡村权威结构反映了信息传递结构。信息是一种权力[33],中国乡村治理的权力运作是通过对政治信息的控制来实现的,而掌权者和民众之间的信息不对称则实现了其权力的正常运行[34]。信息的传播依靠基层组织内部的单向性组织链条在乡村精英、普通村民、贫困户之间逐步递减,为基层干部控制扶贫信息并从中获利提供了空间(6)。费孝通提炼“差序格局”这一概念来描述中国传统社会关系[35],练宏借用这一概念构建了中国政府权威结构的三元差序格局[36]。基于此,我们进一步提出基层治理中的权威结构和信息传递的“五阶差序格局”(7),指中国农村扶贫信息传递主要围绕基层政府这个中心,信息依据权威结构朝着乡村体制内精英、体制外精英、普通大众和穷人的方向逐阶递减式传递,总体呈现五阶而非三阶、差序而非扁平的格局。

最后,我们认为除精英俘获之外,中国农村扶贫资源分配中存在大量的大众俘获和被动俘获行为,这是目前的精英俘获研究所没有关注到的。

2.3 国家与社会关系视角:第三领域、制度变迁与多重逻辑

精准扶贫意味着国家权力大规模向农村社会渗透,联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动,为我们提供了观测国家与社会互动的窗口。黄宗智构建了“国家-第三领域-社会”的理论框架,认为在国家和社会之间存在一个两方都参与、具有双重属性的第三领域,并且由于受到国家权力和农村社会的双重影响而衍生出正式、半正式或非正式治理的问题[37]。具体到扶贫领域,邢成举指出了压力型体制下的政府贫困治理失灵[25],邓维杰指出了精准识别中的各种排斥问题和制度性门槛[38],王雨磊则直接指出了福利均分原则、村庄政治结构和扶贫考核压力所造成的三重对焦困境[39],贺雪峰等研究了村庄治理的摆平式治理和不出事逻辑[40]。已有研究运用实证材料诠释了第三领域的双重属性以及治理问题,启发我们从国家权力和农村社会的划分中提炼出影响精准扶贫运作的重要因素。第一,时间压力。扶贫责任通过科层制层层传导,突出地表现为按时完成指标任务,从而形成时间压力机制。第二,制度漏洞。扶贫项目实施、扶贫资金分配和使用等方面的正式制度本身存在问题而降低了制度本身的可实施性和有效性,引发制度约束力软化,例如制度门槛、理想化、碎片化等。

精准扶贫以扶贫的正义使得国家将贫困治理和农村社会治理有机地整合,为我们提供了研究农村社会制度变迁或国家治理转变的切口。周雪光认为制度变迁很少只是某一机制在起作用,而常常涉及多重制度逻辑和过程[41],基于此我们认为国家对农村社会治理转型中衍生出多重治理逻辑。陈锋从微观视角对制度变迁进行了阐释,他认为乡村治权的弱化是国家推动乡村社会从间接治理向直接治理的结果[42]。田先红对这一对概念进行了阐述,间接治理指传统的乡村治理主要依靠家族与村集体组织等中间组织对村庄进行治理,国家权力与农民并不直接对接;而农村税费改革后,以保障个体权利为核心和以强化对基层代理人的监控为目的的将国家权力直接对接农户作为组织机制的直接治理模式逐渐兴起[43]。而渠敬东等人则从宏观视角指出中国30年改革历程从双轨制、全面市场化到行政科层化的治理改革的三个阶段,呈现了国家从总体支配到技术治理的进程[44]。王雨磊则直接从数字管理的角度阐释了精准扶贫的技术治理逻辑[45]。间接治理遵从总体支配的逻辑,是一种追求实效、受乡土规则(8)以及地方性知识共同影响的半正式治理模式[46]。直接治理则是典型的技术治理思维,强调规范权力运用、法治化、精细化和量化考核,是受正式制度漏洞影响的正式治理模式。然而,乡村治理的转型与国家转型并不同步,呈现出一定的滞后效应[42],由此就出现了两种治理模式并存的局面,进而衍生多重治理逻辑。

我们认为:第三领域提供了多重治理并存的空间。当间接治理机制没有完全瓦解,而直接治理机制又缺乏抓手时,乡村社会陷入多重治理逻辑,表现为正式、半正式、非正式治理机制。与周雪光、艾云的“多重制度逻辑”不同的是,我们强调的是制度变迁在某一场域内的表现,并揭示同一场域内的多重治理逻辑和影响因素,而不是笼统的运用国家、科层制和乡村的逻辑来解释某一制度变迁现象。已有文献关注到了技术治理进入农村时容易受正式制度漏洞的影响,而总体支配逻辑容易受乡土规则的影响,但是没有考虑到精准扶贫行动中的时间压力和信息控制这一对新的变量的影响。受已有文献启发,我们试图构建一个理论框架,如图2所示。

3 分析框架:中国农村扶贫资源分配的多重治理逻辑

构建框架的核心目的是揭示村庄扶贫资源分配机制,具体而言:(1)按照经验事实的发展顺序再现扶贫资源分配路径与结果;(2)结合图2讨论不同路径的行为产生条件,即在什么因素下会形成该种路径的行为策略;(3)各种路径选择所导致的后果。下面以图3为线索来展开论述。

3.1 正式治理下的有效瞄准

如图3所示,首先分析正式治理模式,即按照扶贫政策要求进行资源分配而实现有效瞄准的分配路径。经验观察告诉我们,村庄运用“以社区为基础的瞄准法”来识别贫困户进而据此分配扶贫资源和项目。具体来说,以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况,通过农户申请、民主评议、干部核实和逐级审核的方式来整户识别。为了简化分析,我们以用户识别、低保评选、危房改造、产业扶贫等具体项目作为扶贫资源分配的表征。

首先,民主评议是农村资源分配的基本规则,具有丰富的自治意义和社会学意义。在当前农村实行基层村民自治的制度背景下,民主评议成为村庄集体事务的重要决策方式。在农村的熟人社会中,处于同一个村的村民对于“谁家真穷”或“谁家不好过”的问题认识明晰;从这个意义上讲,民主评议确实是基层自治的重要体现,可以选出贫困户。但是,这是十分理想化的状况,经验观察和理论回顾都告诉我们民主评议并不能完全达成符合政策初衷的结果[226],后文将详细论述。



其次,有效瞄准是在正式制度约束下民主评议公平开展、自由裁量合理运用的结果,由此也可反观其他模式下的分配逻辑。前面已经交代,这是一种理想的状态,是中央政策的原则性规定,但农村社会并不是完全由中央政策塑造出来的[4748],会受到非正式制度或无视制度规范等乡土规则的影响。扶贫政策进入第三领域,必然受到乡土规则的影响,进而产生与中央政策并行或相悖的“土政策”或“土规矩”,所谓“中央的‘经’是好的,下面的和尚给念歪了”。而且,近年来村庄分化和空心化严重,村庄内部权力结构变化,这意味着:一方面村庄面临自治消解的可能,民主评议易于形式化或受乡村精英操纵;另一方面基层政府、村干部与村民的关系可能分化为基层政府、村干部、实力阶层、普通村民与贫困户等复杂的阶层关系,进而使得本就碎片化的扶贫政策面临进一步肢解的风险。

总之,在理想化的正式治理模式外,民主评议和自由裁量会受到乡土规则等因素的影响,从而产生差异化的分配路径和结果。下面我们进一步讨论半正式治理下的分配机制与结果。

3.2 半正式治理下的大众俘获与精英俘获

为了承接上一节的论述,我们继续分析半正式治理模式。扶贫政策本身的制度漏洞以及受到乡土规则的影响,造成民主评议和自由裁量偏离政策初衷,进而异化为扶贫资源多重俘获的结果。

首先,普通大众争取扶贫资源的大众俘获策略。大众俘获策略主要表现在:民主评议中的自利动机、朴素正义和利益均沾,以及自由裁量中的“不出事逻辑”。第一,民主评议中的自利动机驱使。尽管并不符合政策规定,但受自利动机驱使的普通村民却恰好利用了民主评议的机会参与了扶贫资源的争夺[26]。但是这并不意味着边缘化且人数不占优势的贫困户毫无机会。这就涉及第二种策略,即村庄的朴素正义。近年来农村内部分化十分严重,除赤贫外,普通收入家庭与贫困家庭的界限并不十分清晰,这就造成村民对于赤贫户基本可以达成共识,但是对于部分处于贫困线附近徘徊的次级贫困户以及大多数普通村民的认定则往往产生分歧。村民对扶贫存在朴素的正义感,对于客观因素(如家境条件差、生大病、子女众多或上学压力等)致贫的赤贫户会积极支持,而对于类似于农村混混、光棍或好吃懒做的赤贫户则会有意排斥。当村民朴素的正义感确保了部分赤贫户的资源获得之后就会引发利益均沾策略。当人数占多数而收入状况又差不多的普通大众就资源分配产生分歧时,村庄传统的“不患寡而患不均”的平均主义思想就会造成资源均分的结果,普通村民均分扶贫指标或项目,或者轮流享受这些资源。问题是,村干部、乡政府官员的逐级审核何以使得大众俘获实现?这就涉及最后一种策略,基层干部自由裁量中的不出事逻辑:为了维护基层的稳定,避免群众闹事而消极、不作为。简言之,大众俘获之所以能够持续存在,正是村庄代理人遵从乡土规则、运用自由裁量手段消解制度约束的结果。

其次,乡村精英侵占扶贫资源的精英俘获策略。经验观察告诉我们,半正式制度下的精英俘获主要是“社会精英”的俘获行为,表现在三个方面:游说、操控和截留。第一,民主评议阶段的精英游说。这主要是乡村相对富裕的阶层利用村落中的关系网络在民主评议过程中通过送钱送物等方式游说或拉票[26],意在通过民主的形式和程序来达到侵占扶贫项目的实质结果。而这种情况下的村干部大都采取“不出事”的逻辑策略消极应对。第二,精英直接操控民主评议过程。农村大量人口流动(特别是青壮年劳动力外流)导致村庄混混、恶霸或强人得势[4950],他们通过操控评议过程、甚至修改选票结果等形式强行达到霸占扶贫资源的目的。之所以如此,主要因为半正式治理下技术治理中的程序主义的泛滥,通过程序上的合法合理来实现规避责任、减少冲突的后果。虽然民主评议存在精英游说或精英操纵,但是从程序上来看都是合法合理的,基层干部也就成功地规避了责任[51]。第三,精英截留,即在明面的民主评议等决策完成之后通过扭曲政策信息、操纵具体的办事程序来达到截留或部分截留资源的目的。相较于前两种策略,后一种策略更加隐蔽、更难以防范,并且有可能进一步形成新的“土规矩”(如:贫困户会认为村干部或基层官员出力了从中拿点实惠是应该的等等)。然而,更大的危害可能是乡村精英和基层官员形成了稳定的资源垄断结构,一方面巧妙地运用了半正式治理的程序合法规避上级督查,另一方面又通过操纵办事程序并与村民共享扶贫资源的方式消除了村民的怀疑。实际上,他们成为了村庄稳定的食利群体,国家资源的不断输入却导致村庄贫富不断分化[5253]。而反观村民,特别是贫困户,他们可以获得指标、项目等名义,但却难以完全获得指标、项目所承载的实际利益。简言之,这种垄断结构将国家和村民隔开了[54],资源无法落地。

半正式治理下的资源分配逻辑进一步启发我们关注非正式制治理下的资源分配机制。

3.3 非正式治理下的扶贫腐败与多重俘获

将非正式治理模式与半正式治理模式区分开来的核心因素是信息控制。非正式治理模式下的扶贫信息传递呈现非正式传递过程[9]和非均衡结果。具体表现为:基层干部通过信息控制回避了政策告知和民主评议等正式决策议程而形成五阶差序格局下的资源分配策略。

1)五阶差序格局下的被动俘获策略。被动俘获并不是主观上排斥穷人,而是在制度漏洞的条件下,基层政府和村干部迫于扶贫任务的时间压力而隐瞒贫困村庄和穷人偏好(Poor&aposs Priorities)来完成扶贫任务所导致的[11]。许多扶贫项目,特别是较大型的扶贫项目(例如危房改造、异地搬迁或者产业扶贫等)都需要贫困户的配套投入,无法承担配套资金的贫困户无法完成相应的扶贫项目。这就给村庄内部的富裕群体,特别是有投资需求的乡村经济精英提供了俘获这类扶贫项目的机会。在这种情况下,基层政府、扶贫干部或村干部迫于扶贫攻坚的时间压力而主动将这类扶贫项目分配给乡村经济精英,由此衍生被动俘获。如果说配套制度、村庄分化和时间压力是造成被动俘获的客观原因,那么基层政府和村干部隐瞒贫困户偏好进而规避督查或争取外部援助者的容忍则是其持续存在的内在机制。其一,五阶差序格局使得信息被控制、资源被俘获的同时,层层阻隔了贫困户获取信息和表达扶贫偏好的通道。央地关系研究告诉我们虽然大量信息掌握在地方政府手中,但是相对于基层干部而言地方上一级政府也存在难以避免的信息劣势[55]。这意味着基层干部可以充分运用自身的信息优势形成自圆其说的分配理由,从而规避上级督查。其二,上级政府并非完全了解基层实情,又必须依赖基层干部来执行任务,这使得上级政府不得不对基层干部保持一定的容忍以获得扶贫政策的相对有效执行。由此造成被动俘获这种明显违规的分配方式的持续存在。

2)五阶差序格局下的扶贫腐败。一是明显违规,基层官员、村干部通过信息控制和运用手中职权为自己或亲友获利。此种策略简单、直接,普遍存在于基层治理环境中。例如,四川省苍溪县月山乡月山村六组原组长袁汉聪,未按规定程序组织召开群众评议会,擅自将本人及其胞弟在内的共计621人作为贫困户及贫困人口上报,并违规将其妻子作为2016年低保对象上报(9)。二是层层盘剥式腐败(俗称“雁过拔毛”),通过信息控制形成了从基层政府、扶贫太阳城官方投注网队到村组织等上下级组织间层层挪用或俘获扶贫项目的稳定链条,使得最终落地的扶贫资源持续缩水(10)。与半正式治理下的俘获形式不同的是,非正式治理下的层层剥夺式腐败不仅脱离了正式制度的约束,而且因为信息控制而衍生为隐蔽的非正式制度。一方面,十分隐蔽,难以查处;另一方面,涉案面大,经常形成“窝案”;最后一个方面,这种腐败形式并没有阻断扶贫项目的实施过程,只是在实施过程中逐步缩水。最为关键的是,层层剥夺所导致的逐步缩水在信息传递的五阶差序格局下并不会引起村民或穷人的质疑。换言之,这类扶贫项目到达村庄或穷人时已经被层层剥夺,如果没有上级督查组织或其他外力的介入基本不可能被发现。

3)五阶差序格局下的精英俘获策略。非正式治理下,与半正式治理的精英俘获区别在于:一方面,游离于正式制度之外,不需要通过程序性的正义来掩盖资源分配不公的事实;另一方面,俘获方式从俘获扶贫项目、补贴等直接资源转向俘获村庄集体资产(如农用机械、抽水机、山林、水库等)而间接获利。这种俘获策略得以持续存在也具有一套稳定的内在逻辑:第一,五阶差序格局为这种俘获策略提供了暗箱操作的空间;第二,表面上看是乡村精英通过俘获乡村集体资产的使用权进而对外收租(11),而实际上由于缺乏监督,这种看似合乎市场规则的获利模式掩盖了他们侵占集体资产并将其私人化、资本化以谋取私利的事实[56];第三,村庄集体资产,特别是国家扶贫井、扶贫农机等生产型集体资产都是以项目制的形式进入村庄,由政府建成或购买,而政府“有心”输送,却“无力”经营、管理和维护。此时,在项目完成的时间压力下,基层政府往往选择和乡村精英达成协议,由乡村精英提供配套资金完成项目,并在项目完成后由其经营和管理。在基层政府看来,既保证了项目落地,又削减了后续的维护成本;而从乡村精英的角度,则是在基层政府的支持下以少量成本“承包”了这些项目。

4 研究方法:田野观察与多案例比较

建立扶贫资源分配的分析框架,得益于笔者的参与观察以及对多案例的跟踪、比较和提炼。这些案例包括E省的驻村扶贫实践(简称“驻村”)、W省的扶贫督查实践以及官方报道的扶贫腐败案件(简称“督查与案件”)、N省的民主评议实践(简称“评议”)。从案例来源来看,一是参与观察,二是已有研究、政府内部讲话、文件与通报等资料。其中,评议案例得益于笔者对已有研究[226]的重新梳理。N省的观察得益于201412月至20156月该省老龄委办公室与笔者所在高校的全省调研活动,笔者作为调查员参与其中,负责家乡所在乡镇的调查内容。E省的田野调查集中于201611月至20175月,W省的参与观察集中于20177月至20179月,笔者通过博士挂职(挂任扶贫县长助理)较深入地参与了该县的扶贫调研和督查,并一直保持与该县县长以及秘书的联系,及时获得了蹲点机会或相关材料。

4.1 驻村

我们近距离观察了Ee村的驻村扶贫(具体为“选派扶贫太阳城官方投注网队和第一书记驻村扶贫”)过程,掌握了扶贫资源或项目的分配过程、遇到的困难和影响分配结果的主要因素。

“摸底调查”是e村第一书记首先做的太阳城官方投注网。尽管E省在过去的两年已经逐步启动省内贫困村的识别太阳城官方投注网,但是效果并不理想。基于此,第一书记驻村的首要任务是弄清实情、精准识别。对于第一书记带领的驻村扶贫太阳城官方投注网队而言,既有优势,也有困难。优势是:作为外来的帮扶队伍,相对比较客观,具有一定的政府权威和雄厚的资源后盾。困难在于:(1)他们不了解村庄的实情和贫困户的真实偏好;(2)他们面临大量的考核和督查,完不成任务就会被问责。面临这种情况,e村所在乡镇镇长道出了这种情况下的扶贫偏差行为。

上面的考核、督查、调研太多了,形式主义太浓了。每次来只是看材料,对实际脱贫没去了解。口头或电话告知,很少有正式文件,即使上面的指令出错,你也没法证明。驻村队伍就两三个人,不少村的队伍疲于应付,只能造材料、做假材料了。(20170315Ee村所在乡镇镇长)(12

e村第一书记开始并没有意识到这一问题。他认为精准扶贫重在精准识别,务必做好“摸底调查回头看”的基本太阳城官方投注网。然而,很快他就发现(之前的)贫困户识别方面存在各种偏误,以及材料与真实情况的差异。他们发现,很多项目进村后,并没有经过村民代表大会,尽管材料上看不出问题。概括来讲:一类是宣传性的太阳城官方投注网,比如美丽乡村,直接吩咐给小组去做了;一类是福利性的太阳城官方投注网,比如“五保”、“低保”等,村干部根据经验判断直接联系几个村民就结束了,这几个村民里既有真正合格的,也有自己的亲戚熟人;一类是建设性太阳城官方投注网,比如“危房改造”、“集体产业”等,这些项目本身有一定的资质要求,分给有一定能力的村民容易完成任务。这是头次摸底。

前前后后,进村入户、摸底调研花了三个月。多占了的也没去追究,村民投票都投了这些非贫困户,我们也不好直接抹掉。(20170314Ee村驻村扶贫第一书记)

不断地要报各种材料,各级单位催着要。时间紧不说,很多时候实际扶贫太阳城官方投注网还没做就要交材料。都疲于应付,有些太阳城官方投注网模模糊糊过了,比如回头看;有些指标根本没有在村里开会就直接分给村里有条件的人了,比如危房改造、产业扶持,有本钱有能力才拿得到。

比较难以处理的一个问题是与村干部的合作,因为涉及到他们自身及其亲戚朋友的利益。(20170315Ee村驻村扶贫太阳城官方投注网队队员)

认识到材料与实情的差距后,e村扶贫太阳城官方投注网队感到很无奈,他们一方面想干实事,另一方面又掣肘于村庄的土规矩和政府考核。此时e村扶贫太阳城官方投注网队才真正意识到了驻村扶贫中资源分配的实情和困境。正如e村第一书记所说,

“虽然我是上级政府派来的,资源在我手里,但是这里是村庄呀,不是政府;村庄的事有村庄的规矩。”

于是,怎么去适应这一规矩并加以运用成了扶贫太阳城官方投注网队的难题。后来,e村太阳城官方投注网队在参观省内其他村的驻村太阳城官方投注网之后有了新对策:实打实地按省里的规定来做。这是二次摸底。

“后来我明白了,我们是来扶贫的,不是走过场。管他是民主评议,交材料还是督查,我都按省里的规定来做,以最严格的标准去完成。比如评选贫困户,我们就召开村民代表大会,投票来选;最后我们再根据标准去排除非贫困户。这样省去了很多重复太阳城官方投注网。”(20170315Ee村驻村扶贫第一书记)

“后来有时跟不上,县里或镇里就会有人叫我们做假材料,他就会直接顶回去‘做假那你来呀’,因为他级别高,不怕他们”。后来做出了效果,单位领导专门打电话问候,还得到某媒体的采访。(20170415Ee村驻村扶贫太阳城官方投注网队队员)

3个月之后,笔者得知该村“最美驻村人”的专题报道、省直领导好评等消息,该村第一书记还受邀参加E省扶贫经验交流会;村庄关系大为改善,其他县市的扶贫太阳城官方投注网队都前来参观、学习。

上述案例过程展现了村庄扶贫资源分配的三种治理模式:非正式治理(基层腐败、精英俘获)、半正式治理(多重俘获)和正式治理(有效瞄准)。表1比较了三种治理模式的后续效果:可以看到三种模式的政策效果是——正式模式优于半正式模式优于非正式模式,效果体现在贫困户的参与积极性、村庄关系、领导表扬以及材料的填写等方面。

4.2 评议

民主评议是村庄公共决策和资源分配的重要环节,常见的做法是先投票,然后村干部核实。理论上讲,通过这样一种机制可以实现扶贫资源的公平分配。Nn村的实践告诉我们,实际效果并非如此。究其原因:一是精英游说,村庄大户或人情户可能游说村民来拉票,村干部等局内人也可能截留或偏私;二是普通村民的自利动机和平均主义观念,“想沾光”或者“人人有份”的观念都会影响到普通村民的投票行为;三是行政控制,基层政府为了更顺利实现脱贫目标而择优选择有能力完成相关指标的村民。

在民主评议中,大多数村民都有自己的判断和标准,一是考虑家庭实际困难,二是考虑集体贡献;除此之外,村民更倾向于“人人有份”。

村里真正穷得过不下去的就几家,细伢(小孩)读书的、生大病的,给他们没人反对;但是,那些光棍、不干活、混子,整天游手好闲不说,从来没为湾子(集体)做点事,凭什么还要给他们?像我们,也不好过,我们打工的打工、种田的种田、挖药草的挖药草,国家的扶贫款就该帮帮我们。(20151220Nn村村民)

然而,村庄里的个体承包户、村庄强人或大户,他们对于村庄的集体资源或惠农项目则有自己的理解和策略。一方面,他们抓住了村庄劳动力外流、村委代表大会涣散的症结,通过游说少数人来达到俘获惠农项目的目的;另一方面,他们拥有较为广泛的关系资源和内部信息,从而可以领会上面的意图,确保不出事。



村民大会基本不开了,但也偶尔投票决定一些事。我也要看情况,如果我们熟人本来就多,投票的时候前去放风就好了;如果熟人少,像去年我们村和隔壁村合村了,就事先去吹吹风,送点东西嘛。反正水库、山林、农机和水井,村里也没人能干,我正好把这些资源用起来,到时给村里一些承包费用正好嘛。我不来承包外地人也要包。(注:笔者插问“村里没人说你拉票贿选么?”)这怎么算呢?你去看F村,村书记还带头把村委大队部卖了呢?(注:笔者插问“村民就没有抗议的?”)他们村里村干部就是混混出身的,靠占地、拆迁赚了点钱,后来镇政府认为他们拆迁得力就让他干村支书。因为镇里也需要这样能办事的人。你去镇上打听就知道哪边混混多?村民不怕干部,但是怕不讲理的混混;如果混混都混成了干部,那就更不敢说话了。(20151221Nn村水库承包人)

投票结束后,村干部和驻村干部并不会按照“精准识别”的要求进行核实,而是有自己的一套逻辑和办法:村干部强调“不出事”,而驻村干部强调“整村发展”。总之,他们在维持村庄稳定上达成了一致。

村里就这样,我们村干部也为难,很多指标要完成,尤其不能出乱子,能摆平就尽量摆平,做到“矛盾不出村”。(20151220Nn村村主任)

我们来驻村,不仅要贫困户脱贫,还要推动整村发展。涉及危房改造、小微信贷等扶贫项目,除了贫困户,大多数村民都会争取,你说给谁不给谁呢?“不患寡而患不均嘛”,既然来了就多帮些人呗。所以就会出现非贫困户也获得项目的情况。(20161015Nn村驻村干部)

按照程序规定,村委会核实后,由乡政府审核后公示。从实际操作上看,乡政府一般并不否决村里评出的结果。在查阅乡政府的农村太阳城官方投注网档案时,我们发现了为数不多的两次否决案例(13)。以这两次否决案例为切入点,我们对相关村委会干部的任职状况、村民动态和乡镇主管领导的意见进行了跟踪访谈。结果表明:第一次因为村民不满来上访,为了解决纠纷而否决;第二次因为新当选的村委会主任违背乡镇意图。领导讲话中明确强调:

要从村里选拔能人当村干部,充分利用村干部的太阳城官方投注网能力引导村庄有能力的人接手建设性扶贫项目,确保按时完成上级指标(Nn乡镇扶贫会议内部讲话)。

据此,我们可以知道:乡政府基于政绩考核而对村庄的行政控制是促成村庄扶贫资源多重俘获的重要因素。

上述案例完整地再现了半正式治理模式下的扶贫资源分配过程。

4.3 督查与案件

此部分案例材料得益于笔者W省的挂职锻炼和纪委系统曝光S省的扶贫腐败案例。对于扶贫督查,笔者挂职期间获取材料较多;但是对于扶贫腐败,挂职期间未参与纪委的巡查活动,因此仍然需要借用官方曝光的案例。

首先,政府督查活动是提前告知的,并以手续和材料为依据。因为上级政府以扶贫材料和手续为考核依据,所以督查活动并不会直接接触扶贫的实际效果。这就为乡镇和村委会留下了钻空子的空间:只要材料和手续到位就可以顺利通过督查。

就拿我们督查来说,我们也知道督查的材料、检查的村都是加工处理了的,但是有什么办法?完全独立督查不可能,没有乡政府指引,没有村干部带路,想进村都难。(20170728WL县扶贫督查组副组长)

其次,纪委的巡查太阳城官方投注网比较随机,巡查项目更关键。纪委对扶贫领域的腐败比较重视,只是迫于形势紧张和证据难找才没有重点处理。县政府督查和纪委巡查表明了扶贫腐败的重要特点:形式主义,以程序的无误掩盖了腐败的实际。比较经典的案例是“中纪委曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例”(14)。

村干部占用低保、刑舫嵌某」偻贰额信贷都是明面的,特别是涉及招投标的,很难查。而且村干部难单独作案,大都是伙同村里的有钱人或乡镇干部串通,这样你明面去查查不出来,因为所有手续都合格、程序都走到位了。一般的只能是从项目进度、质量上去突破。(20170731WL县纪委干部)

另外,我们了解到了乡村精英或混混俘获村庄惠农资源或扶贫项目的主要路径,其核心因素是“信息控制”,或通俗称之为“暗箱操作”。

肯定是私下找镇里和村里要,惠农项目承包还得找县里;我们村的道路、农机、水井,我都想包过来;现在村里年轻伢少,家家用但没人管,肯定有赚的。

这个肯定不能村里投票,大家都晓得了,我还怎么承包?不是谁想承包就包得了的,镇里的干部、村干部,还有小组长都要一一打点一点。项目包下来之后就可以独立经营,主要赚这个钱;当然,镇里、村里也节省了维护的费用了。(20151220Nn村农机、水库承包人)

上述案例展现了非正式治理模式(即扶贫腐败和精英俘获),同时也刻画了扶贫腐败的基本路径:信息控制和形式主义。当前扶贫考核方案以材料为标准的做法客观上又为基层干部隐藏腐败提供了屏障。

总之,上述四个案例虽然分布于不同的区域,却体现了相似的村庄扶贫治理逻辑,即多重治理机制,并且呈现出治理模式的三元差序格局:正式治理、半正式治理、非正式治理(见表2)。需要指出的是,多重治理并非彼此独立存在,而是混合、连续地共存于同一场域,是一种权宜策略;对此,我们认为这反映了国家治理的变化(即村干部所说的“政府态度变了”)。

对付村民,老办法就是三招“哄、骗、吓”,以前收农业税、搞计生、搞拆迁,只要稳住不出乱子,完成任务就行。但现在不成了,现在也要稳住、不出乱子,只是不再是要钱,而是给钱,而且直接给到人,样样都要按死规矩办,都得留底。政府的态度变了,我们也要变;但是并不是所有村干部都会变。所以你看的一会讲规则,一会不讲规则搞老套,就是这个原因。(20170315Eh村村支书兼村主任、市人大代表)

5 结论与讨论

我们认为中国农村扶贫资源分配的复杂现象,仅仅从监督缺位、基层干部腐败或村民自利等方面进行批判和分析,并不能揭示多元复杂性背后的内在逻辑。中国农村扶贫资源分配的多元复杂性实质是宏观国家治理由总体性支配向技术治理转变过程中受到介于国家与社会之间的“第三领域”的制度因素和组织因素作用的必然结果。简言之,技术治理经过科层制层层进入农村社会时面临基层“第三领域”的挑战,促使基层治理由传统的间接治理向直接治理转变。而处于这一转变过程中的扶贫运动必然受到双重治理思路的作用而演变成多重治理逻辑,即间接治理尚存而直接治理又不成熟的条件下受“第三领域”制度因素和组织因素影响的结果。

如图2所示,当国家的精准扶贫试图运用技术治理逻辑借助科层制的时间压力机制进入农村社会时(表现为直接治理),与农村社会传统的受乡土规则影响的总体性支配逻辑(表现为间接治理)不适应而在介于国家和农村社会的“第三领域”引发冲突。具体而言,一方面,强调制度化、精细化和量化考核的直接治理,因为制度漏洞而削弱了制度权威,导致正式制度软约束,为半正式制度和非正式制度发挥效力创造了机会;另一方面,强调实效、乡土规则和人情关系的间接治理遭受基层干部的信息控制而难以发挥治理效果,导致基层治理困境,为基层治理失灵提供了温床。当两种治理手段都发挥作用,又不能形成均衡合力时,在科层制的时间压力机制的持续作用下,“多重治理”为了应对冲突的权宜策略由此形成。

多重治理逻辑的产生既不是直接治理和间接治理的融合,也不是彻底决裂,而是两者在第三领域的冲突过程中受制度因素和组织因素作用而衍生的权宜之计,即正式治理、半正式治理和非正式治理并存,只要能完成任务又能维持村庄治理秩序即可运用。而多重逻辑的后果就是缺乏制度约束,缺乏统一标准,当然也缺乏公正、合理的分配机制,由此而衍生基层腐败、多重俘获和有效瞄准并存的局面。



需要说明的是,本文的研究持续时间较长,有些问题可能已经解决或不复存在;但是,本文并不拘泥于经验上的讨论,而是试图揭示扶贫运动背后的国家治理逻辑。随着我们观察的深入,本研究仍有进一步拓展的空间。

第一,当前“大扶贫”格局下各种惠农政策、民生工程或政府行动挂扶贫之名下乡,如此种类繁多、耗资巨大且人员众多的政策如何有效衔接而形成扶贫的合力,尤其是如何充分发挥“以党建促扶贫”的领导作用和整合效力、避免重复扶贫或政策空转等等,值得关注和进一步探究。

第二,第三领域的多重逻辑告诉我们扶贫资源随政策下乡并非全然进入村庄,也并非全然对接贫困户,那么如何回应李小云[1]提出的如何培育有效链接政府和贫困户或贫困村的中间型制度载体是值得进一步探究的问题。有趣的是,我们在研究E省的第一书记驻村扶贫制度时,发现第一书记及其扶贫太阳城官方投注网队能够有效地促进基层党建和扶贫政策瞄准,本以为第一书记制度能够回应这一问题。但是在W省的调研发现,WL县的第一书记和扶贫太阳城官方投注网队太阳城官方投注网能力和成效普遍难以获得认可,由此再次引起我们反思这一问题。

第三,反思乡政村治格局及其背景下的技术治理问题。当前的乡村政治是否还是乡政村治格局?技术治理是否适合农村?精准扶贫是否有必要精准到户、为什么不能全面覆盖?以时间压力为核心机制的扶贫运动是否具有可持续性?这些问题都值得我们进一步挖掘。


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注释:

[1]需要指出的是,图1是以省为单位,未能涵盖跨省帮扶、社会扶贫等扶贫行动,以及各地方政府临时成立的扶贫指挥部。

[2]需要说明的是,并非第一书记或驻村干部同时受省直、市直和县直的领导,而是省直、市直、县直等同级政府及企事业单位都会各自选派“第一书记”或驻村干部到对口帮扶村驻村扶贫。

[3]此处曾受李小云在华南理工大学公共政策研究院的学术报告启发,报告题目“分类的迷失:贫困治理的困境”。

[4]王岐山在出席扶贫领域监督执纪问责太阳城官方投注网电视电话会时指出,“严肃查处贪污挪用、截留私分,优亲厚友、虚报冒领,雁过拔毛、强占掠夺问题。”(http//news.cnr.cn/native/gd/20170703/t20170703_523831499.shtml

[5]本文所指的“多重俘获”是属概念,包含“精英俘获”、“大众俘获”(既不是贫困者,也不是乡村精英或基层干部,而是村庄内的普通村民瓜分了扶贫资源)和“被动俘获”(被政府或扶贫干部出于完成扶贫指标的需要而主动分配给村内具有配套实力的人群)三个种概念;我们在文献梳理和田野观察中发现后两种分配结果是精英俘获研究所没有涉及到的,因此加以区分。另外,“扶贫腐败”涉及“以公权力谋取私利”,而“多重俘获”虽与“扶贫腐败”有一定交叉,但是很少涉及“公共权力”,因此本文将两种分配结果区分来讨论。

[6]参见:太阳城赌场官网网址《信息垄断:滋生乡村腐败的温床》(http//henan.people.com.cn/n/2014/1231/c356900-23406801.html)。

[7]练宏构建政府权威结构的“三元差序格局”,强调政府间权威关系;这里用“阶”,既强调信息的传递秩序,又强调权威关系;而“元”则体现不出这两层含义。参见文献[36]

[8]俗称“土规矩”,意思指基层治理方式会受到乡村的社会关系、权力结构或朴素的观念等因素的影响,而不是完全按照正式文件所规定来进行。

[9]参见:太阳城赌场官网网址《1千万经6层盘剥只剩200余万,扶贫腐败有多可怕?》(http//news.ifeng.com/a/20170728/51523893_0.shtml)。

[10]参见:太阳城赌场官网网址《媒体揭基层扶贫贪腐:1000万经6层盘剥只剩200余万》(http//news.ifeng.com/a/20170727/51515987_0.shtml)。

[11]其实,这是以村干部为主的精英俘获集体资产以牟利的主要理由;同时,不明其理的村民反而认为村干部等人有本事,为村里拉来了项目,赚点钱也应该。

[12]访谈记录编码规则:访谈时间 被访谈人身份信息,如“20170315Ee村所在乡镇镇长”含义为:2017315日对Ee村所属镇的乡镇长进行访谈。多段出自同一人的访谈材料只在末段标注编码信息。

[13]在此需要指出,这只是我们接触到的案例中的否决案例,并非指所有案例中的否决案例。

[14]参见:中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例(http//news.xinhuanet.com/2017-12/14/c_1122112719.htm)。